История природоохранной деятельности России
Первые письменные свидетельства об охране природы содержатся в своде законов Ярослава Мудрого «Русская правда» (X в.), где имеются разделы и пункты об охране бобров, медоносных пчел. К X-XV вв. относится появление первых княжеских охотничьих заповедников, таких, как Семиостровье (Белое море) и Беловежская пуща. В Московской Руси XV-XVI вв. в оборонительных целях строго охранялись засечные леса вдоль южной границы государства. Царь Алексей Михайлович (1645-1676) издал около 70 указов об охране охотничьих и рыболовных угодий, лесов и сенокосов. Была установлена запретная зона для охоты вокруг Москвы.
Исключительно большой вклад в дело охраны природы в России внес Петр I. Он не только издавал указы о злободневных проблемах и добивался их выполнения, но и принимал меры для рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, т.е. подходил к природоохранной деятельности значительно шире, чем это было принято в тот период. Уделяя большое внимание строительству флота, Петр I организовал действенную охрану корабельных рощ, создав систему контроля (в составе Адмиралтейской коллегии была открыта вальдмейстерская канцелярия с вальдмейстерами и лесными надзирателями на местах) и установив строгие наказания за незаконные порубки. Для экономного использования лесоматериалов была введена пила и созданы пильные мельницы (лесопилки на основе водяных колес), было запрещено изготовление теса (старинный способ вытесывания доски из цельного ствола с помощью топора). Чтобы сохранить сплавные реки полноводными, вдоль них были установлены водоохранные зоны, где запрещалось расчищать лес под пашню (50 верст от берегов больших рек и 20 — от малых). Петр I обращал внимание на лесовосстановление, для чего предписывал губернаторам организовывать лесопосадки в малолесных районах, озеленять населенные пункты. Леса, принадлежавшие заводам, были разделены на несколько десятков лесосек, из которых разрешалось вырубать только одну, причем в дальнейшем ее нельзя было распахивать или застраивать.
Петр издал первые указы, нацеленные на обеспечение чистоты водоемов и на предварительную экспертизу проектов: сор и балласт с судов разрешалось сбрасывать только в местах, которые укажет капитан над портом, другим указом было предписано: ...прожекты зело исправными делать, дабы отечеству ущерба не чинить и казну понапрасну не тратить, а ежели кто прожекты абы как ляпать станет, того лишать чина и бить батогами нещадно. Были подкреплены дополнительными мерами указы царя Алексея Михайловича об упорядочении и ограничении охоты, взята под охрану жемчужница, обитающая в реках севера России.
В последние годы деятельности Петра и после него в связи с организацией Академии наук началось систематическое изучение природы России. К этому же времени относятся первые в России научные работы, содержащие мысли о необходимости бережного отношения к природным ресурсам (труды И. Т. Посошкова, С. П. Крашенинникова,A. Т. Болотова, М. В. Ломоносова).
После Петра заметно ослабло внимание к охране природы. Большинство указов второй половины XVIII в. касались регламентации охоты и охраны промысловых животных. Например, были расширены запретные для охоты зоны: до 50 верст вокруг Москвы и до 100 верст вокруг Петербурга. При Екатерине в рамках расширения прав дворянства были постепенно отменены указы Петра об охране лесов. Предпринятые при Павле попытки восстановить систему охраны лесов результатов не дали. Кораблестроение и другие отрасли промышленности обеспечивали постоянный спрос на древесину и в России, и в Западной Европе. Помещики решали свои финансовые проблемы, продавая леса под вырубку. За этот период в обжитых районах России леса были уничтожены на площади 67 млн. гектаров. Земли на месте сведенных лесов, как правило, подвергались распашке. Площади пахотных земель увеличивались и за счет склонов (особенно в пореформенный период), что вызывало эрозию, пыльные бури, обмеление рек.
В 1888 г. в России было принято Положение о сбережении лесов, запрещавшее сплошные рубки и установившее категории защитных лесов. Однако положение применялось формально и не препятствовало выборочным рубкам по всей площади лесных дач и последующему сельскохозяйственному освоению. В 1913 г. переруб расчетной лесосеки в Европейской части России достигал 47%, в том числе в Центральном Черноземье до 60%, а на Юго-Востоке — 35%.
Начало активной природоохранной деятельности приходится на конец XIX–начало XX века, совпавшие с массовым наступлением на окружающую среду развивавшейся промышленности. В это время под эгидой Императорского географического общества была создана постоянная природоохранительная комиссия. В ряде городов появились местные общества по охране природы. Некоторые российские исследователи отмечают, что уже тогда в России существовало движение за охрану природы.
В советский период экологическое регулирование резко отошло назад. Были практически утрачены четко определенные в законах Российской империи критерии оценки экологических правонарушений. Сформировавшиеся «снизу» путем гражданских инициатив в 20-е годы ХХ века экологические движения в условиях хозяйственной и политической централизации страны постепенно были сведены на нет. Образованная в 1924 году при поддержке государства первая официальная организация движения – Всероссийское общество охраны природы (ВООП) в условиях нараставшей централизации поставила главной целью содействие реализации государственной природоохранной программы, внедрению государственного планирования. Последовавшая вскоре индустриализация однозначно определила приоритеты не в пользу природоохранных мероприятий.
Экологическое движение вновь обозначилось только к 60-м годам ХХ века. 1960–1970-е годы стали периодом пассивного экологического движения, когда возникали первые неформальные экологические организации, так как экологическая обстановка была в то время чуть ли не единственно политически безопасной сферой деятельности.
Начиная с 1970-х годов, появились некоторые базовые элементы экологической экспертизы. Однако эксперты имели доступ лишь к незначительному числу проектов, не учитывалось мнение населения, а главное – решение экспертизы не было напрямую связано с принятием решения за или против той или иной деятельности.
С 1980-х гг. началась активная фаза экологического движения. Это было связано, с одной стороны, с международной обстановкой, а с другой стороны, аварией на Чернобыльской АЭС.
С середины 1980-х годов государством стали вводиться концепции превентивного регулирования охраны окружающей среды. Был создан научно-технический совет по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов (МНТС).
До конца 1980-х годов в СССР практически не существовало законодательства в области экологии и экологической оценки, только в Уголовном кодексе были две статьи, относящиеся к экологическим правонарушениям. В РСФСР действовал закон «Об охране природы РСФСР» 1960 года. Государственные органы проводили природоохранные мероприятия, руководствуясь, к примеру, хозяйственным законодательством.
Предпринимавшиеся меры были непоследовательными и часто оставались на бумаге в качестве договоров и соглашений.
В конце 80-х гг. был издан Указ «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», который уполномочил образованный Государственный комитет по охране природы проводить государственную экологическую экспертизу планов, программ, новых материалов и технологий. А с 1989 года запрещалось финансирование проектов и программ, не имеющих положительного заключения государственной экологической экспертизы. Политические и экономические реформы, начавшиеся в СССР в середине 80-х годов, разрушили действовавшие механизмы принятия решений, в том числе в сфере экологии. После распада СССР в России некоторое время продолжало действовать советское природоохранительное законодательство, постепенно вытесняемое новыми нормами права.
На протяжении 1990-х и 2000-х годов природоохранные органы неоднократно реорганизовывались, при этом общей тенденцией было понижение их статуса, сокращение финансирования и объемов природоохранных работ, численности инспекторского состава. С началом экономического подъема стали расти выбросы и сбросы загрязняющих веществ, твердых отходов. В то же время число проведенных проверок предприятий и нарушений, выявленных с 1999 по 2002 г., сократилось более чем в пять раз; с 2001 г. в стране не создано ни одного нового заповедника или национального парка. За всем этим угадываются, прежде всего, ресурсные олигархические структуры, работающие на принципах дикого рынка.
В Федеральном законе 2002 г. об охране окружающей среды предусматривается учет природных особенностей территорий и акваторий при установлении нормативов качества окружающей среды, допустимого воздействия антропогенной нагрузки на окружающую среду. В статье 6, определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, подчеркивается необходимость учета географических, природных, социально-экономических и иных особенностей при ведении природоохранной деятельности на территориях субъектов Федерации. В статье 14 предусмотрен учет географических, природных, социальных, экономических и иных особенностей территорий субъектов Российской Федерации при установлении дифференцированных размеров платы за негативное (вредное) воздействие на окружающую среду. Однако конкретный механизм учета природных особенностей, как и перечень особенностей, подлежащих учету, пока не разработан.
В рамках начатой в 2004 г. административной реформы предусматривается создание независимых федеральных служб: по надзору в сфере природопользования (в рамках Министерства природных ресурсов наряду с государственными агентствами водных ресурсов, лесного хозяйства и по недропользованию) и по экологическому, технологическому и атомному надзору (с прямым подчинением Правительству России). Вопросы распределения функций и полномочий, штатов и структур на местах все еще находятся в стадии решения.
С 1992 г. в России введена плата за выбросы в атмосферу, сбросы сточных вод в водные объекты и размещение твердых отходов. Размеры платежей определяются по статической отчетности и прейскурантам. Платежи за загрязнение поступают в бюджетные экологические фонды. Средства этих фондов используют на природоохранные мероприятия: научные исследования и опытно-конструкторские работы в интересах охраны окружающей среды, строительство природоохранных объектов (очистных сооружений, полигонов захоронения и др.), на развитие сети особо охраняемых природных территорий, на создание и совершенствование систем контроля состояния окружающей среды, экологическое воспитание и образование. К сожалению, зигзаги экономической и экологической политики на рубеже веков привели к тому, что правовой статус платежей за негативное воздействие на окружающую среду неоднократно пересматривался и даже отменялся решением суда и до сих пор не определен окончательно. Собираемость платежей вследствие многочисленных реорганизаций природоохранных органов, сокращения инспекторского состава и числа проверок упала. Сами экологические фонды лишь восстанавливают свою деятельность после упразднения внебюджетных фондов.
Государственная экологическая экспертиза — обязательное условие всякого строительства и реконструкции хозяйственных объектов, пользования недрами. Целью экологической экспертизы является проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности общества: отсутствие при реализации проектов превышения ПДК вредных веществ, ПДУ физических полей, отсутствие ближайших или отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий от функционирования проектируемых объектов. Нарушение требований ведет к приостановке строительства.
К функциям государственных природоохранных органов относится информационно-просветительская деятельность, содействие экологическому образованию и воспитанию. Ежегодно выпускаются государственные и региональные доклады о состоянии окружающей среды. В учебные планы образовательных учреждений введено изучение экологических дисциплин, в дальнейшем предусматриваются обязательные минимумы экологических знаний для лиц, выполняющих хозяйственно-распорядительные функции.
